WWW.OS.X-PDF.RU
БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА - Научные публикации
 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |

«Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов, Е.А. Гутникова, С.А. Кожевников Социально-экономические проблемы локальных территорий ...»

-- [ Страница 1 ] --

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РАН

Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов,

Е.А. Гутникова, С.А. Кожевников

Социально-экономические

проблемы локальных

территорий

Вологда

УДК 332.14(470.12)

ББК 65.9(2Рос-4Вол) Публикуется по решению

С69 Ученого совета ИСЭРТ РАН

Социально-экономические проблемы локальных территорий [Текст]:

монография / Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов, Е.А. Гутникова, С.А. Кожевников. – Вологда: ИСЭРТ РАН, 2013. – 196 с.

Монография посвящена актуальным вопросам социально-экономического развития локальных территорий, становления и развития института местного самоуправления. Определены основные направления активизации развития территорий: обоснована роль механизмов межмуниципального сотрудничества в решении отдельных проблем местного значения, необходимость повышения эффективности взаимодействия с органами государственного управления и населением, целесообразность создания специализированных фондов муниципального развития.



Книга адресована научным работникам и специалистам органов государственного и муниципального управления, преподавателям, а также студентам учебных заведений по специальностям и направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление» и «Национальная экономика».

Рецензенты:

начальник департамента стратегического планирования и инвестиционной политики администрации г. Вологды кандидат экономических наук К.А. Задумкин заведующий кафедрой менеджмента Вологодского государственного технического университета кандидат экономических наук, доцент Н.П. Советова ISBN 978-5-93299-223-4 © Ускова Т.В., Ворошилов Н.В., Гутникова Е.А., Кожевников С.А., 2013 © ИСЭРТ РАН, 2013

ВВЕДЕНИЕ

Безопасность, целостность, конкурентоспособность и лидерство страны на мировой арене в определяющей степени зависят от однородности экономического пространства, от уровня социально-экономического развития входящих в ее состав территорий.

Экономические и социально-политические преобразования в Российской Федерации, начатые в 1990-х годах, способствовали децентрализации власти и приобретению регионами самостоятельности в решении вопросов социально-экономического развития. Вместе с тем процесс трансформации социальных и хозяйственных отношений сопровождался резким снижением роли государства в регулировании экономических процессов, противостоянием между федеральным центром и субъектами РФ, ослаблением внутренних экономических связей, передачей на места полномочий, не подкрепленных финансовыми и иными ресурсами. Результатом этого стало возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития.

Вместе с тем «в 1990-е гг. пространственные диспропорции рассматривались как естественный и даже желательный результат перехода к рыночным механизмам распределения экономических ресурсов…» [49], к чему и вела выбранная либеральная экономическая политика. Последствия этого курса проявились в ряде пространственных диспропорций, вызывающих беспокойство и являющихся предметом дискуссий среди специалистов.

В числе наиболее значимых:

дифференциация регионов по уровню экономического развития;

межрегиональная дифференциация по показателям уровня жизни населения, особенно по уровню доходов;

диспропорция между общеэкономическим ростом и развитием инженерной инфраструктуры в центрах концентрации экономической мощи;

усиливающаяся концентрация населения в столице, Центральном и Южном федеральных округах;

дифференциация территорий внутри региона по уровню социально-экономического развития.

Особую озабоченность органов государственной власти региона, местного сообщества, ученых-регионалистов вызывает возрастающая внутрирегиональная дифференциация.

Эти процессы совпали с началом возрождения в стране института местного самоуправления, выделением его из состава государственной системы власти с целью повышения самостоятельности муниципальных образований.

Мировой опыт свидетельствует о том, что система регулирования общественно-экономических отношений в любом государстве состоит из двух базовых составляющих: государственного управления и местного самоуправления. Уровень и перспективы развития страны зависят прежде всего от того, насколько совершенны указанные составляющие.

Местное самоуправление относится к числу главных факторов социально-экономического развития общества. Причем, как показывают реалии современной жизни, значение этого института постепенно повышается, поскольку с его помощью достигается комплексность подхода к решению той или иной задачи.

Именно от эффективности местного самоуправления, без преувеличения, зависит настоящее и будущее страны, так как в недрах этого института содержится потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в российском обществе, а также резервы роста устойчивости и конкурентоспособности территорий, снижения уровня межрегиональной дифференциации.

Все это обусловливает актуальность изучения проблем становления и развития местного самоуправления и повышенный интерес к ней российских исследователей. Данной проблематике посвящен ряд работ отечественных ученых, в числе которых Е.Г. Анимица, С.Д. Валентей, Л.А. Велихов, В.А. Гневко, Б.М. Гринчель, В.А. Ильин, В.Л. Макаров, В.Е. Рохчин, А.И. Татаркин, Т.Я. Хабриева и др.





Вместе с тем данный институт власти пока еще не реализовал имеющийся у него потенциал, который в современных условиях является резервом роста устойчивости и конкурентоспособности территорий, снижения уровня их социально-экономической дифференциации.

В связи с этим развитие и эффективное использование потенциала местного самоуправления остается одной из основных задач органов государственной власти региона и местного самоуправления.

Крайне актуальным продолжает оставаться поиск направлений совершенствования региональной социально-экономической политики, реализация которой будет способствовать эффективному функционированию муниципального уровня управления, обеспечению финансовых, имущественных, кадровых и иных основ полноценного функционирования института местного самоуправления.

При этом принципиально важными становятся оценка состояния и тенденций развития муниципальных образований, их социально-экономического потенциала и обоснование методов активизации развития локальных территорий1.

Локальные территории – муниципальные образования, их объединения или часть территории в границах муниципальных образований.

ГЛАВА 1

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ГЛАВНЫЙ ФАКТОР

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ

1.1. Современная организация муниципального управления в России Повышение ответственности территорий за решение социально-экономических вопросов является общей закономерностью мирового экономического развития. Об этом свидетельствует опыт местного самоуправления, которое играет ключевую роль в странах Западной Европы.

Концептуальные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии формировались главным образом в результате муниципальных реформ в XIX в. Однако их фундамент был заложен еще в Средние века. Становление и эволюция местного самоуправления представляют продукт борьбы за власть и влияние в обществе, борьбы идеологий.

Россия также имеет богатый, хотя и противоречивый опыт местного самоуправления. Оно развивалось на протяжении сотен лет, постепенно становясь всё более сложным и совершенным, приобретая современные формы. В эволюции этого института власти выделяют четыре основных периода.

Первый период (1547–1775 гг.) – «скрытое» начало, он охватывает эпоху от земских реформ Ивана IV до реформ Екатерины II, когда местное самоуправление существовало лишь в зачаточных формах.

Второй период (1775–1917 гг.) характеризуется становлением первооснов местного самоуправления в эпоху от Екатерины II до Николая II.

Третий период (1917–1990 гг.) – советский. В это время местное управление выступало инструментом централизованной командноадминистративной системы.

И наконец, с принятием в 1990 г. закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался четвёртый период – возрождения местного самоуправления как института власти.

Важной вехой в развитии местного самоуправления явилось принятие Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), присоединение России к Европейской хартии местного самоуправления (1997 г.), а также принятие в октябре 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что местное самоуправление в его истинном значении в стране пока только формируется. Его исторические традиции возрождаются в новых условиях, при этом преодолевается ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Поэтому не случайно так остро, как никогда, стоит вопрос о выборе наиболее эффективных форм самоорганизации и самоуправления населения на местах. Ведь помимо того, что местное самоуправление играет значимую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании общественных услуг, на него возлагается задача создания институтов, способствующих повышению темпов и устойчивости экономического роста, а также конкурентоспособности территорий и, следовательно, страны в целом.

Местное самоуправление – одна из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. Являясь публичной властью, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает гражданам защиту интересов, которые обусловлены совместным проживанием на определённой территории и неизбежным взаимодействием.

Основными аргументами в пользу развития и укрепления местного самоуправления как института власти выступают:

1. Эффективность в решении местных задач благодаря способу формирования власти и знанию местной специфики.

2. Ответственность руководителя перед избравшим его населением.

3. Близость к населению, адресность и конкретность характера власти.

4. Государственное значение, определяемое местом этого института в структуре властных отношений в России.

Главные принципы современной системы местного самоуправления следующие:

– местное самоуправление – власть, деятельность которой регулируется законом;

– обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов;

– местное самоуправление обладает собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна;

– для осуществления своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами.

В современной мировой практике с учетом исторических, местных, религиозных традиций, форм территориального устройства государства, его политического режима сложилось множество разнообразных моделей местного самоуправления. Под моделью понимается система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами управления. Характеристика основных моделей представлена в таблице 1.1.

Основной чертой англосаксонской модели, получившей широкое распространение в Великобритании, США, Канаде и других странах англосаксонской правовой системы, является многоуровневость местного самоуправления, при этом каждый уровень обладает высокой автономией (в том числе фискальной) и собственной компетенцией. Контроль над деятельностью местных органов власти осуществляется с использованием косвенных методов (финансовые инструменты).

Напротив, континентальная модель предполагает наличие устойчивых вертикальных связей, когда нижестоящий уровень власти подчиняется вышестоящему, а система управления характеризуется высоким уровнем централизации. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления носит прямой характер и осуществляется через систему контролирующих органов. Данная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Принципиально отличается от рассмотренных моделей организация местной власти в рамках т. н. советской модели, которая возникла в ХХ веке в СССР и других государствах социалистического лагеря. В настоящее время в несколько трансформированном виде она сохранилась в странах, выбравших социалистический вектор развития (Китай, КНДР, Куба).

Таблица 1.1.

Характеристика основных моделей местного самоуправления

–  –  –

Источник: Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления. – Ульяновск, 2009.

Высшими органами власти на местах являются советы, наделенные широким объемом полномочий. Исполнительная власть принадлежит исполнительным комитетам – структурам, формируемым из состава советов. Данные структуры, как правило, имеют двойное подчинение – вышестоящему органу управления и местному Совету.

Советская модель не предусматривает реального разделения властей и характеризуется наличием жесткой иерархии в системе управления.

Так, планы социально-экономического развития, конкретные показатели производства строятся исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.

Для иберийской модели (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др.) характерно существенное проникновение государства в традиционную сферу компетенции органов местного самоуправления. Населением административно-территориальной единицы избирается местный законодательный орган – совет (хунта и т. п.) и главное должностное лицо – исполнительный орган (алькальд, мэр, префект). Главное должностное лицо выполняет функции исполнительного органа совета и утверждается центральной властью в качестве её представителя на местах, который вправе приостанавливать на определённый срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случаях систематического нарушения последним законов и др.

В настоящее время в большинстве стран мира (например, Австрия, Германия, Япония) сложились смешанные формы организации муниципального управления, объединяющие в себе черты англосаксонской и континентальной моделей [58].

Так, в Германии существуют административные единицы (правительственные округа), ведущее положение в управлении которыми занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Низовое звено данной структуры – главы администраций районов (ландраты) – являются одновременно государственными чиновниками и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.

В Японии губернатор префектуры, являющийся главой местной администрации и избираемый местным населением, также выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Главным принципом, положенным в основу возрождения местного самоуправления в Российской Федерации в начале 1990-х годов, стал принцип разнообразия форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной спецификой. Это привело к колоссальному разнообразию территориальных моделей местного самоуправления. Почти половина субъектов РФ, среди которых и Вологодская область, пошли по пути превращения в муниципальные образования крупных административных единиц – районов и городов.

Возрождение института местного самоуправления в Вологодской области, как и в целом в России, проходило непросто. Причин тому много.

Это, в частности, передача на места полномочий и ответственности без предоставления необходимых ресурсов. Это и рыночные условия хозяйствования, и недостаток кадров, подготовленных для работы в новых условиях.

Вместе с тем ход реформ показал, что продвижение вперед возможно лишь путем усиления социальной направленности этого института.

Однако полностью использовать потенциал местного самоуправления не удалось по ряду причин, в том числе: а) отсутствие организационного единообразия моделей местного самоуправления; б) нечёткое определение компетенций муниципалитетов; в) несоответствие доходов бюджетов муниципальных образований расходным обязательствам; г) непроработанность механизмов взаимодействия с органами государственной власти и ряд других.

На более полное использование возможностей института местного самоуправления направлен новый этап его реформирования, старт которому дан вступившим в действие с 1 января 2006 г. законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Пространством для реализации муниципального управления является территория муниципальных образований. В соответствии с указанным федеральным законом местное самоуправление может осуществляться на территории пяти видов муниципальных образований:

1) сельское поселение;

2) городское поселение;

3) муниципальный район;

4) городской округ;

5) внутригородская территория городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург).

Соответствующим статусом территорию наделяет закон субъекта Российской Федерации, в состав которого входит данное муниципальное образование.

При определении границ и статуса муниципального образования, как правило, учитываются следующие основные факторы:

численность проживающего на данной территории населения;

плотность населения;

пешая и транспортная доступность административного центра муниципального образования (туда и обратно в рамках рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав);

развитие инфраструктуры территории.

Численность населения является одним из важных критериев при определении статуса муниципального образования. Так, для сельского поселения, состоящего из одного населённого пункта, численность проживающего на его территории населения должна составлять не менее 1000 человек. Населенный пункт с численностью жителей менее 1000 человек не является самостоятельным муниципальным образованием и входит в состав сельского поселения наряду с другими населёнными пунктами.

Муниципальное образование должно иметь непрерывную границу, а все населённые пункты, находящиеся на территории данного поселения, полностью входить в его состав. Одно поселение не должно входить в состав другого поселения, а его границы не могут пересекаться границами населенного пункта.

Пешая и транспортная доступность административного центра муниципального образования (туда и обратно в течение рабочего дня) – второй важнейший критерий при определении размера территории муниципалитета.

Для сельских поселений, состоящих из двух и более населенных пунктов, границы устанавливаются с учетом пешеходной доступности его административного центра для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

Что касается муниципального района, то размер его территории определяется с учётом транспортной доступности административного центра (туда и обратно в течение рабочего дня) для жителей всех поселений, входящих в его состав. Административным центром муниципального района может быть город (поселок), имеющий статус городского округа. Данные требования могут не применяться к труднодоступным и отдалённым территориям с низкой плотностью населения, городам федерального значения – Москве и Санкт-Петербургу.

Причиной изменения границ муниципального образования может стать сокращение численности проживающего населения соответствующих сельских населенных пунктов более чем на 50% относительно установленных законом норм. Инициаторами изменения границ муниципального образования могут быть население, проживающее на его территории, органы местного самоуправления, органы государственной власти соответствующего субъекта РФ, федеральные органы государственной власти. Учёт мнения населения по данному вопросу обеспечивается путем проведения местного референдума.

Если объединение или разделение муниципальных районов не влечёт за собой изменение границ иных муниципальных образований, то мнение населения выражают представительные органы каждого из этих муниципальных районов. Процедура изменения границ муниципалитета осуществляется путем проведения голосования населения по данному вопросу, принятия закона субъекта РФ; далее вносятся изменения в Устав соответствующего муниципального образования и государственный реестр муниципальных образований РФ [58].

К организационным формам осуществления местного самоуправления относятся:

формы непосредственной демократии (голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан и т.п.);

выборные и иные органы местного самоуправления;

территориальное общественное самоуправление (ТОС);

добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.

Муниципальное самоуправление осуществляется не только в формах непосредственной демократии, но и с помощью органов управления, которым население делегирует решение вопросов местного значения на территории данного муниципалитета. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления – это выборные и другие органы, выступающие в интересах проживающего на территории муниципального образования населения и наделенные соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.



К органам местного самоуправления относятся:

1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация;

4) контрольный орган муниципального образования;

5) иные органы местного самоуправления (избирательная комиссия муниципального образования и др.).

Наличие в системе органов местного самоуправления первых трех элементов, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является обязательным [15].

В рамках действующего законодательства сложилось несколько способов формирования системы местных органов власти. Наибольшее распространение получили принципиально различающиеся модели «сильный мэр – слабый совет», «сильный совет – слабый мэр», «совет – управляющий», комиссионная форма, «староста – сход» (табл. 1.2).

Таблица 1.2.

Основные модели организации местных органов власти [52] Модель Описание модели «Сильный мэр – Мэр избирается непосредственно населением, что дает ему более широкие полномочия слабый совет» в отношении представительного органа муниципального образования. Мэр имеет право самостоятельно решать многие вопросы местного значения, формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью, организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает принимаемые советом акты. Обладает правом отлагательного вето на решение совета, но оно может быть преодолено квалифицированным большинством депутатов.

«Сильный совет Мэр избирается из числа депутатов представительного органа местного самоуправления,

– слабый мэр» поэтому его полномочия ограничены. Формирование администрации и руководство ею, освобождение сотрудников от должности производится только с согласия совета. В данной модели мэр выполняет в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере назначения на должности местного управления, решения хозяйственных и финансовых вопросов.

«Совет – Население муниципального образования избирает представительный орган, из состава управляющий» которого выбирается председатель, руководящий деятельностью совета и не обладающий полномочиями по руководству местной администрацией.

На контрактной основе назначается глава исполнительно-распорядительного органа (администрации) – управляющий, который наделяется большими полномочиями по формированию местной администрации и определению основных направлений ее деятельности.

Данная форма наиболее распространена в странах с англосаксонской системой местного самоуправления. Ее положительными сторонами, по мнению многих исследователей, является возможность устранения коррупции и авторитарности в системе управления, ввиду того что управляющий является профессионалом в сфере муниципального управления и представляет собой политически нейтральную фигуру. Однако население не может влиять на его политику, что является, несомненно, слабостью данной формы.

Окончание табл. 1.2 Комиссионная Комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых при этом управляет отделом форма местного исполнительного органа. Сформированная таким образом структура выполняет полномочия представительного органа. В данной модели должность высшего должностного лица (главы) не предусматривается. Недостатком организации может быть лоббирование комиссионерами интересов своих отделов вразрез с общими интересами населения муниципального образования.

«Староста – Данная организационная форма применяется в малых поселениях (с численностью жителей сход» менее 100 человек), где представительный орган не формируется, а его функции выполняет сход граждан. Единственным выборным лицом здесь является староста, однако возможно создание небольшого аппарата управления, назначение или выбор казначеев.

Наряду с описанными выше моделями организации местных органов власти на практике имеют место комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, управляющий может назначаться не советом, а выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему. Преимущество данной формы заключается в том, что жители имеют возможность влиять на муниципальную политику путем голосования «за» или «против» мэра, тем самым выступая за сохранение или замену администрации муниципального образования.

Структура, компетенция, число органов местного самоуправления, как правило, зависят от типа муниципального образования (сельское, городское поселение, муниципальный район, городской округ), численности жителей, исторических, национальных и иных местных традиций.

В случае создания новых муниципальных образований или их преобразования структура органов местного самоуправления может определяться как непосредственно населением (на местном референдуме, сходе граждан), так и опосредованно (представительным органом муниципального образования).

В уставах некоторых малочисленных сельских поселений в целях оптимизации затрат на содержание аппарата управления закрепляется возможность главы муниципального образования совмещать одновременно функции главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления – это избранный непосредственно населением муниципального образования орган, представляющий их интересы и обладающий правом от имени населения принимать решения, действующие на всей территории муниципального образования. Если численность жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет два способа формирования представительного органа муниципального района. Его депутаты могут избираться населением на муниципальных выборах или назначаться из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.

Минимальная численность депутатов представительных органов зависит от численности населения, проживающего на территории данного муниципального образования. В муниципалитетах с численностью жителей менее 1000 человек представительный орган должен иметь в своем составе не менее 7 депутатов, а в муниципальных образованиях с численностью свыше 500 тыс. человек – 35 депутатов и более.

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится:

1. Принятие устава муниципального образования, внесение в него дополнений и изменений.

2. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

3. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством.

4. Принятие программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.

5. Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

6. Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установления тарифов на их услуги.

7. Вопросы участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

8. Определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

9. Контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительный орган имеет сложную структуру и состоит из руководящего звена (председатель представительного органа), функционально-отраслевых подразделений (постоянные и временные комиссии), территориальных структур (депутатские группы) или политических фракций и из рабочего аппарата.

Постоянные комиссии представительного органа обладают следующими полномочиями:

разработка предложений для рассмотрения на заседаниях представительного органа;

подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;

содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа;

контроль в пределах полномочий за деятельностью городской администрации, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Рабочий аппарат состоит из отделов и служб (организационный отдел, юридическая служба, аналитическая служба и др.), оказывающих содействие работе представительного органа.

Высшим должностным лицом муниципального образования является глава муниципального образования, который обладает следующими полномочиями:

представляет муниципальное образование во всех внешних отношениях, без доверенности действует от имени муниципального образования;

подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

издаёт в пределах своих полномочий правовые акты;

вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия.

В состав местной администрации входят руководящее звено (глава местной администрации и его заместители), аппарат (отделы и лица, оказывающие содействие руководителям), функционально-отраслевые (департаменты, управления, комитеты, отделы) и территориальные звенья.

В муниципальных образованиях может создаваться также контрольный орган (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия), который формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Главной его целью является контроль за порядком подготовки, рассмотрения проекта местного бюджета, исполнения и утверждения отчета о его исполнении, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В целях организации подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления может создаваться избирательная комиссия муниципального образования [58].

В муниципальных районах действует двухуровневая модель местного самоуправления.

Первый уровень. Органы местного самоуправления поселений:

главы и представительные органы поселений избираются населением;

главы поселений возглавляют местные администрации;

представительные органы поселений избирают председателей из своего состава.

Второй уровень.

Все поселения, за исключением городского округа, полностью входят в состав муниципального района, при этом:

глава района избирается населением и возглавляет администрацию района;

представительный орган района избирается населением на муниципальных выборах или назначается из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района;

представительный орган района избирает председателя из своего состава.

Городской округ является одноуровневым муниципальным образованием и не содержит в своем составе других самостоятельных городских и сельских территорий (рис. 1.1).

Данный вариант организационной структуры местного самоуправления позволяет:

добиться большей заинтересованности глав администраций в результатах труда, чем в условиях их найма на контрактной основе;

повысить информированность депутатов представительного органа района о положении дел на местах по сравнению с депутатами, избранными на муниципальных выборах;

Избиратели

–  –  –

достичь большей заинтересованности депутатов представительного органа района в результатах своего труда;

избежать затрат, связанных с организацией выборов в представительный орган района и наймом глав администраций района и поселений [92].

Таким образом, институт местного самоуправления функционирует самостоятельно, без непосредственной подчинённости местных органов власти государственным органам власти. Это обеспечивает возможность участия всего населения муниципального образования в процессе выработки и принятия решений по наиболее важным вопросам местного значения, а также выборность органов местного самоуправления на демократической основе, их регулярную сменяемость и отчётность перед населением и ответственность в рамках своей компетенции;

гарантии социальной защиты населения [47].

1.2. Проблемы становления института местного самоуправления Современный этап реформирования местного самоуправления предусматривает введение на всей территории РФ двухуровневой модели его организации. Федеральный закон №131-ФЗ разграничивает вопросы местного значения, относящиеся к компетенции каждой из категорий муниципальных образований; определяет принципы и механизмы формирования структур органов местного самоуправления и разделения компетенции между ними; разграничивает полномочия и ресурсы.

При этом основными элементами административно-территориального устройства являются городские и сельские поселения, городские округа, муниципальные районы. Главенствующее значение имеет поселенческий принцип организации муниципальных образований. Что касается муниципального района, то его главное предназначение – решение вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также реализация отдельных государственных полномочий, передаваемых в соответствии с указанным законом. Разделение же полномочий предполагает их полноту и достаточность для осуществления на территории значительной части воспроизводственных процессов [38, 63, 66].

По мнению ряда экспертов, положительными сторонами данного закона являются [9, 31]:

1. Введение поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления, которое тесно связано с местом проживания людей. Главная цель местного самоуправления – непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного населения. Приближение органов власти к населению позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с учётом местных особенностей и тем самым эффективно влиять на социально-экономическую ситуацию в каждом муниципалитете.

2. Формирование двух списков вопросов местного значения – для поселений и для муниципального района.

3. Существенное сокращение вопросов местного значения, которые при некоторой корректировке действительно способны отразить сущность и назначение местного самоуправления.

4. Чёткое формулирование механизма передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

5. Расширение возможностей органов местного самоуправления в наиболее полном и всестороннем удовлетворении нужд населения.

Законом устанавливается наличие бюджета у каждого муниципального образования, что содействует укреплению экономической самостоятельности территорий, активизации их хозяйственной деятельности, развитию общественной инфраструктуры, увеличению экономического потенциала, выявлению и использованию резервов финансовых ресурсов.

6. «Оздоровление» муниципальных финансов, предусматривающее конкретные меры, в частности сокращение «нефинансируемых федеральных мандатов».

7. Создание условий для активизации реального участия граждан в управлении муниципальными образованиями, что позволит повысить общественную и экономическую инициативность населения, вовлекая его в процесс социально-экономического развития территории как значительный духовный и интеллектуальный потенциал. Для этого законом предусматривается большое количество форм прямого волеизъявления при осуществлении местного самоуправления.

С расширением объёма делегирования государственных полномочий объектом местного самоуправления стало обеспечение таких стратегически важных и социально значимых функций, как организация здравоохранения, образования, реализация социальной политики, проведение культурных мероприятий, развитие сельского хозяйства, организация функционирования ЖКХ. Однако на пути развития и эффективного функционирования местной власти еще достаточно много препятствий.

Одним из главных является изначально слабая законодательная проработанность сущности местного самоуправления, концептуальных, теоретических, правовых и социокультурных основ его организационно-экономической реализации.

Например, при разработке 131-ФЗ из внимания было упущено, что практическая деятельность российского местного самоуправления имеет двойственную природу: самостоятельность в чисто местных делах при одновременном осуществлении определенных государственных функций на местном уровне2.

В современной теории и практике муниципального управления наблюдаются два основных, прямо противоположных подхода. В основе одного лежит отделение местного самоуправления от государства, при этом исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственной власти на местах.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно, с одной стороны, всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне, с другой – обладало значительными полномочиями, осуществлявшимися самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

В советское время местное самоуправление функционировало в рамках единой, иерархичной сверху донизу системы советов, выступая, по сути, в качестве низового звена государственной власти. Затем, в период либеральных преобразований 90-х годов XX века, которые основывались на идеях тотального разгосударствления и минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях, родилась, по выражению Т.Я. Хабриевой [104], революционная для России конституционная формула, гласящая, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и занимается только вопросами местного значения. Однако в итоге произошло «смешение» институтов государственного и местного самоуправления и сформировался двойственный характер муниципальной деятельности.

В связи с этим некоторыми учеными предлагается официально утвердить (фактически действующую) систему органов местного самоуправления, которая представляет: 1) административную структуру государственной власти на местах, проводящую в жизнь решения вышестоящих уровней управления, выполняющую контрольно-методические функции, обеспечивающую общую управляемость территорией и 2) самоуправляющуюся структуру, принимающую собственные, независимые от центрального управления решения в тех рамках, которые определены общенациональным законодательством. Обособление же друг от друга государственной власти и местного самоуправления приводит к неразрешимым противоречиям в части распределения собственности и, кроме того, открывает простор для бюрократизма.

В то же время с интеграцией административного управления и самоуправления связывают успешное решение ряда социальных проблем, так как материальная база местного управления (бюджет) будет соответственно иметь два основных источника финансирования – «извне», из федеральных и региональных средств, и собственные доходы. Предполагается, что роль и значимость самоуправления в решении местных вопросов постепенно начнет усиливаться. Много вопросов вызывает структура местного самоуправления (с принятием 131-ФЗ наиболее распространенным типом структуры муниципалитетов является система двух уровней: поселенческого и районного), а также выбор в качестве территориальной основы местного самоуправления существующей системы административно-территориального деления.

Нерешённость этих вопросов, незавершённость и противоречивость правовой основы местного самоуправления (пробелы в правовом регулировании, отсутствие необходимых основополагающих законов и вместе с тем множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях) зачастую порождают правовую неопределенность и неразбериху в осуществлении местного самоуправления.

Не менее важной проблемой, особенно для вновь созданных поселений, стала низкая ресурсная обеспеченность в первую очередь финансовыми средствами, квалифицированными кадрами, имущественной и материальной базой. Обеспечение муниципальных образований финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для решения местных вопросов, выдвигалось в качестве одной из приоритетных целей реформирования местного самоуправления. Основными направлениями реализации этой цели стали: формирование муниципального уровня бюджетной системы, повышение самостоятельности региональных и местных расходов, более чёткое разграничение расходных обязательств и налоговых полномочий, отказ от использования при оплате труда работников бюджетной сферы Единой тарифной сетки и т. д. Однако, как показала практика, достичь существенных изменений не удалось, более того, в результате введения двухуровневой системы местного самоуправления проблема обеспеченности муниципалитетов собственными финансовоэкономическими средствами ещё более обострилась. Это обусловлено рядом причин, наиболее существенны среди них следующие.

Во-первых, выбор англосаксонской модели в качестве исходной для местного самоуправления. Известно, что основой функционирования этого института является наличие в стране граждан-собственников, налоги с имущества которых и формируют большую часть местных бюджетов. Но в условиях российской действительности, когда более 60% населения относится к категории бедных и малообеспеченных, реализация такой модели привела к крайней слабости или отсутствию собственной налогооблагаемой базы муниципальных образований.

Во-вторых, наделение конкретной территории статусом муниципального образования не было увязано с её социально-экономическим потенциалом, определяющим возможности обеспечения её самостоятельного (согласно конституционному требованию) функционирования и развития. То есть при формировании организационной структуры местного самоуправления главным стал принцип «транспортной доступности», а не «экономической самостоятельности», как это принято в развитых странах.

В-третьих, негативное влияние на состояние местных бюджетов оказала и реформа налогово-бюджетной сферы, одной из задач которой было снижение нагрузки на экономику. Но произошло это, по мнению экспертов, весьма односторонне: были уменьшены или вообще ликвидированы в основном те налоги, из которых формируются доходы региональных и местных бюджетов (такие, как, например, налог с продаж).

Недостаточная имущественная и материально-техническая база муниципальных образований – ещё одно препятствие для эффективного функционирования органов местного самоуправления. Отсутствие или дефицит муниципальной собственности отражается прежде всего на состоянии местного бюджета, так как приводит к недополучению доходов и увеличению его расходной части.

Данная проблема в будущем может ещё более усугубиться, потому что, в соответствии с существующим законодательством, то имущество, которое не подпадает под целевые функции муниципалитетов, либо подлежит приватизации, либо должно переходить в собственность субъектов Российской Федерации. Однако, поскольку функции муниципалитетов постоянно расширяются, продолжение «сброса» имущества может оставить их без собственности, необходимой для реализации их функций. По мнению С.Д. Валентея, необходимо прекратить процесс межмуниципального разделения имущества. Поселения должны быть только ответственными пользователями по отношению к объектам муниципального имущества, с правом присвоения арендных платежей, но без права отчуждения этой собственности в той или иной форме.

Это поможет остановить тенденцию утраты экономически и социально значимых объектов муниципальной собственности, создав устойчивые финансовые источники и бюджетные механизмы её функционирования.

Фактором, затрудняющим эффективное функционирование местного самоуправления, является низкий кадровый потенциал, который играет ключевую роль в обеспечении экономического роста. Академик А.Г. Аганбегян связывает это «…с возросшей сложностью объекта управления, изменчивостью внешних условий, скоростью инноваций, обширностью информации, процессами интеграции и т. д.».

Следующий ограничивающий фактор – слабость информационного обеспечения, что проявляется в первую очередь в отсутствии полномасштабной системы муниципальной статистики, формируемой на единой методологической основе. Органы государственной статистики не обеспечивают потребности муниципальных образований, прежде всего поселений, в информации, необходимой конкретному муниципалитету для принятия решений. В то же время задачи развития территорий не могут быть до конца реализованы в полной мере без серьёзного анализа ситуации, сложившейся как в целом по региону, так и в отдельных муниципальных образованиях.

Развитию института местного самоуправления препятствует также низкая эффективность взаимодействия со «стратегическими субъектами» развития российских территорий, обусловленная в основном несовпадением интересов. В число стратегических субъектов входят администрации регионов и муниципальных образований, федеральные министерства и ведомства, естественные монополии, бизнес-сообщество (инвесторы, промышленные предприятия и малый бизнес), население и др.

Что касается населения, то большинство россиян не связывают решение своих проблем с местной администрацией, равнодушно относятся к предложениям властей, не желают принимать участие в самоуправлении. Несмотря на то, что Федеральный закон №131 задал мощный импульс развитию потенциала прямой демократии, все же он используется не в полную меру. Все попытки сформировать процедуры участия граждан в выявлении приоритетных проблем местного сообщества, обсуждении вариантов их решения и внедрения в повседневную практику неизменно наталкиваются на отсутствие механизмов общественного участия, дефицит информации на местном уровне, незнание населением своих прав и возможностей, общее недоверие к государству в лице его многочисленных чиновников.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
Похожие работы:

«2015 г.1. Цели освоения дисциплины Цель освоения дисциплины в области обучения, воспитания и развития в соответствии с ООП: Ц1 Подготовка выпускника-разработчика СМК, способного к работе в области обеспечения и управления качеством, и сертификации с использованием существующих и новых средств и методов управления качеством, учитывающих в своей деятельности экономические и экологические аспекты.2. Место дисциплины в структуре ООП Дисциплина относится к вариативной составляющей блока профильных...»

«ОУ ВО «Южно-Уральский институт управления и экономики» Валько Д.В. МАРКЕТИНГ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ НА ПОТРЕБИТЕЛЬСКОМ РЫНКЕ ЭЛЕКТРОННОЙ ТОРГОВЛИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ПОДХОД И ИНСТРУМЕНТАРИЙ СЕТЕВЫХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ МОНОГРАФИЯ Челябинск УДК 339.18 ББК 65.290 + 65.291.3 В16 Валько, Д.В. Маркетинг взаимоотношений на потребительском рынке электронной торговли: концептуальный подход и инструментарий сетевых взаимодействий: монография / Д.В. Валько. – Челябинск: ООО «Полиграф-Мастер», 2015. – 172 с. Автор: Д.В....»

«Экология 2008 Выбор очевиден: Наиболее выгодным способом экономии CO2 является теплоизоляция Содержание Климат и энергия 4 Проблемы две надежное решение одно! 6 Изменение климата. Как мы можем уменьшить выбросы СО2 8 «Г орячая тема» Энергоэффективность зданий 10 Модернизация зданий только с теплоизоляцией! 14 Будущее за новыми, энергоэффективными зданиями. Улучшение качества жизни 20 Хорошая теплоизоляция и вентиляция способствуют улучшению микроклимата в помещениях 22 Охраняя покой Надежное...»

«ЗАКОН Алтайского края Об утверэкдении стратегии социально-экономического развития Алтайского края до 2025 года Статья 1 Утвердить прилагаемую стратегию социально-экономического развития Алтайского края до 2025 года. Статья 2 Настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Губернатор Алтайского края А.Б. Карлин г. Барнаул 21 ноября 2012 года № 86-ЗС ПРИЛОЖЕНИЕ к закону Алтайского края «Об утверждении стратегии социально экономического развития Алтайского края до 2025 года»...»

«www.belinstitute.eu №4, 2015 Вступительное слово редактора В номере: Евразийская интеграция вступила в новый этап развития — Евразийский экономический союз — в ТЕМА ВЫПУСКА достаточно сложный для экономик стран-участниц период. Российская экономика вошла в период рецессии, Владимир Артюгин среди основных причин которой — снижение мировых цен на нефть и санкции Запада в связи с событиями на Перспективы развития ЕАЭС Донбассе. Экономическая ситуация в Армении, Беларуси в условиях экономического и...»

«А. А. Файзрахманова (РИИ, Казань) Н. Ф. Ялалова (РИИ, Казань) Сукук и его возможности для финансирования проектов российской экономики (научный руководитель – кандидат экономических наук, доцент кафедры исламской экономики и управления РИИ Вахитов Г.З.) Аннотация: У российских банков в нынешних условиях не хватает средств для долгосрочного финансирования крупных инфраструктурных проектов. Чтобы решить эту проблему, целесообразно обратиться к облигациям сукук. Этот финансовый инструмент широко...»

«СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ СБЕРБАНКА на период 2014–2018 Москва, 2013 Содержание ВСтупительное СлоВо президента, предСедателя праВления 4 результаты иСполнения Стратегии разВития Сбербанка до 2014 года 7 прогноз разВития экономики и рынкоВ 12 Сбербанк: текущее положение и ВызоВы 18 миССия и ценноСти Сбербанка 31 ФинанСоВые цели Стратегии 36 Видение и приоритеты разВития 42 Стратегии разВития оСноВных напраВлений бизнеСа 59 Розничные клиенты..................................»

«УЧРЕЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ИНСТИТУТ МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ РАН ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОНФЛИКТЫ Ответственные редакторы: Н.К. Арбатова А.М. Кокеев Москва ИМЭМО РАН УДК 339.923:061.1ЕС ББК 65.6 (4) Европейски 244 Серия Библиотека Института мировой экономики и международных отношений основана в 2009 году Авторы: д.п.н. Арбатова Н.К. (Введение, Заключение, ч.I гл.1, ч.II гл.4), к.п.н. Уткин С.В. (Заключение, ч.I гл.2), к.п.н. Соколова П.С. (ч.I гл.2), к.и.н....»

«Некоммерческое партнерство «Экология» Генеральная схема санитарной очистки территории городского округа «Город Йошкар-Ола» Том 1 Анализ существующего состояния санитарной очистки территории городского округа «Город Йошкар-Ола» Чебоксары, 2012г. Генеральная схема санитарной очистки городского округа «Город Йошкар-Ола» Генеральная схема санитарной очистки территории городского округа «Город Йошкар-Ола» Том 1 Анализ существующего состояния санитарной очистки территории городского округа «Город...»

«ЮБИЛЕЙНЫЙ СБОРНИК НАУЧНЫХ ТРУДОВ КАФЕДРЫ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ПРЕДПРИЯТИЯМИ ПОСВЯЩЕННЫЙ 10 – ЛЕТИЮ СО ДНЯ ОБРАЗОВАНИЯ Выпуск 2 ОМСК 2007 Федеральное агентство по образованию Сибирская государственная автомобильно-дорожная академия (СибАДИ) ЮБИЛЕЙНЫЙ СБОРНИК НАУЧНЫХ ТРУДОВ КАФЕДРЫ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ПРЕДПРИЯТИЯМИ ПОСВЯЩЕННЫЙ 10 – ЛЕТИЮ СО ДНЯ ОБРАЗОВАНИЯ Выпуск 2 ОМСК 2007 УДК 378:330 206 ББК 74.58:65.050.9 Юбилейный сборник научных трудов кафедры экономики и управления, посвященный...»

«НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ЧАСТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «Институт стран Востока» Кафедра мировой экономики и социально-экономических дисциплин КУРСОВАЯ РАБОТА На тему: «ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ СВЯЗИ РОССИИ СО СТРАНАМИ СЕВЕРНОЙ АФРИКИ И БЛИЖНЕГО ВОСТОКА В СФЕРЕ ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА» Выполнил студент Буданов Валерий Александрович, III курс, группа 1101-э Факультет экономический Научный руководитель работы – Акимов Александр Владимирович, доктор...»

«Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Кафедра «Бухгалтерский учет в коммерческих организациях» Концепция бухгалтерского учета в «новой» экономике Монография Под редакцией Н.Н. Парасоцкой, К.А. Артамоновой, Г.И. Алексеевой Москва УДК 657.6(075.8) ББК 65.052.я73 К65   Рецензенты: Н.А. Адамов, д-р экон. наук, проф., О.А. Агеева, д-р экон. наук, проф. К65 Концепция бухгалтерского учета в...»

«Молдова и Приднестровье: уроки мирового финансового кризиса Галина Шеларь, CISR (The Black Sea Peacebuilding Network, http://ipp.md/) Кризис 2008-2009 годов со всей определенностью продемонстрировал и Молдове, и Приднестровью, что жить по-старому уже вряд ли получится. По сути, десятилетка пост-кризисных (1998 г.) параллельно-противоречивых реформ в экономике и обществе завершилась пусть и значительным, но статистическим ростом Обеим экономикам так и не удалось ни выйти из трансформационного...»

«Вернуться Предисловие Вступительная статья Введение Глава 1. Нефтегазовая промышленность как наиболее устойчивая и перспективная отрасль российской экономики 1.1. Принципы формирования экологической политики и концепция природоохранной деятельности 1.2. Экологические проблемы нефтедобывающей отрасли Глава 2. Нормативно-правовое регулирование хозяйственной деятельности 2.1. Правовое регулирование природопользования 2.2. Экологическое сопровождение строительства предприятий, зданий и сооружений...»

«2 Оглавление Введение 1. Сведения о заказчике планируемой деятельности 2. Основные сведения о проектном решении 2.1 Цели и необходимость реализации планируемой деятельности. 12 2.2 Характеристика установки по переработке ЖРО 2.3 Размещение установки по переработке ЖРО, основные проектные решения 2.4. Транспортирование ЖРО 3. Описание альтернативных вариантов реализации планируемой деятельности 3.1. Нулевая альтернатива 3.2. Передача ЖРО на переработку в специализированные предприятия. 18 3.3....»





Загрузка...


 
2016 www.os.x-pdf.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Научные публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.